Una financiación a demanda para Cataluña puede empeorar un mal sistema de reparto

Expertos economistas ven inviable que las concesiones al independentismo lleguen a derivar en una versión catalana del concierto vasco, pero perciben “un riesgo importante” de que los acuerdos bilaterales conduzcan a “privilegios” en perjuicio del resto de regiones, a “un gradual debilitamiento del Estado” y a desequilibrios adicionales a los muchos que ya genera el modelo vigente

Marcos Palicio

En el estado actual de las cosas, el “enrevesado, complicado y poco transparente” sistema de financiación autonómica, “incomprensible para el ciudadano medio”, genera un abanico enorme de desigualdad, con hasta 25 puntos porcentuales de distancia entre las comunidades mejor y peor tratadas. Y “no es que las regiones pobres, o las ricas, estén sistemáticamente bien o mal financiadas, sino que hay un poco de todo”.

Sobre una media de cien para el conjunto de las quince autonomías de régimen común, Murcia y Andalucía estarían en el 91 y el 94, respectivamente, y al otro lado, La Rioja y Baleares alcanzarían 113 y 115. Galicia, en una deriva con altibajos, se sitúa en los 101,3. Todo esto lo dice, y lo repite cada vez que tiene ocasión, la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (Fedea) como alerta periódica de urgencia sobre la reforma de un sistema diseñado en 2009 que lleva diez años caducado.

Desde entonces (gobernaba Rodríguez Zapatero), los años se han convertido en legislaturas y el sistema se ha hecho objeto de un debate perverso y políticamente despiadado que alinea a los bandos por territorios y enfrenta entre sí a gobiernos del mismo partido.

Su revisión, de todo punto necesaria, siempre ha sido terreno enlodado e incómodo, pero nunca como ahora que las urnas han abonado el terreno para que germinen las exigencias del independentismo catalán y han separado las trincheras de los grandes partidos. Los últimos meses de la política española han llevado el debate a un lugar complicado en el que los técnicos reclaman de la autoridad política al menos dos ingredientes que se han vuelto caros, raros, escasos: una dosis de solidaridad entre territorios y otra de capacidad para un acuerdo político que por fuerza habría de implicar a los dos partidos mayoritarios. Casi nada.

El modelo vigente tiende a la desigualdad y va a ser difícil cambiarlo, pero esto ya era así antes de las elecciones de julio. Ahora lo peor es haber descubierto hasta qué punto tiene margen de deterioro. La alarma, en estos tiempos inciertos en los que la dependencia del Gobierno de los partidos nacionalistas puede haber enrevesado más que nunca el camino hacia el consenso, ya no la enciende tanto la perspectiva de una reforma que se ve cada vez más distante como el riesgo de que los desequilibrios del modelo vigente puedan incluso llegar empeorar a través del riesgo cierto de una “financiación a la carta”.

Así llama Fedea, en un informe divulgado esta semana, a la deriva “inadmisible” hacia una eventual negociación bilateral con algunas comunidades “que limitaría artificialmente la contribución de éstas a la redistribución regional y a la financiación de los gastos comunes del Estado”.

La reflexión, que firma el economista Ángel de la Fuente, profesor de la Universidad Autónoma de Barcelona y director ejecutivo de Fedea, añade una advertencia y concluye que “no se puede permitir que el problema” de la excepcionalidad financiera “se extienda de los territorios forales (País Vasco y Navarra) a otras comunidades de mayor peso económico”. Apuntalando esa tesis, observa “un riesgo importante” de que, como resultado de su dependencia de los nacionalistas, “el Gobierno haga concesiones en materia de financiación que empeoren el sistema para las demás” autonomías.

Su colega Benito Arruñada, catedrático de Organización de Empresas en la Universidad Pompeu Fabra, ve al Gobierno inequívocamente “dispuesto a tratar de modo bilateral con la Generalitat”. “Si ha aceptado hasta conceder al separatismo una amnistía que el mismo PSOE consideraba inconstitucional hasta las elecciones de julio, ¿cómo no va a regalarles dinero y perdonarles las deudas?”, se pregunta. El economista vislumbra una intención de virar hacia un vínculo “a la manera de lo que se hace con las comunidades forales”, pero también una diferencia esencial que a su vista es igualmente de tamaño. “Cataluña es mucho más grande”, resalta, “por lo que es inviable que disfrute de forma sostenida de privilegios tan cuantiosos e injustos como los que reciben Navarra y el País Vasco”.

Su sospecha de que los favores y las cesiones no pueden llegar hasta ahí no resta justificación a los serios recelos que ya han levantado en el resto de España las exigencias del independentismo catalán y los oídos que les ha prestado el PSOE. Porque “sean quienes sean los beneficiados últimos”, sigue el profesor, “es obvio que un sistema de negociación y privilegio bilateral perjudicará a las demás regiones”. “Es difícil saber a priori cómo se repartirá entre ellas la consiguiente carga adicional, pues dependerá de con qué impuestos o recortes se la financie, y es muy distinto hacerlo subiendo el IVA o el IRPF que frenando, o incluso recortando, pensiones y sueldos públicos en términos reales”, pero su resumen final adelanta “improbable” que otras comunidades como Galicia acabe bien parada.

“De hecho”, subraya, “esa evolución del sistema hacia una mayor bilateralidad da mayor poder a las autonomías que puedan ejercer más presión política en cada momento y así lograr más recursos, y ello con independencia de que realmente los merezcan o los necesiten, o de que queramos o no garantizar un mínimo común denominador de servicios públicos... “, señala. En este contexto, comunidades como Galicia tienen poca capacidad de presión, ni por tamaño, ni por demografía, ni por estructura productiva o política.

¿Una generalización del concierto?

Hay unos cuantos ejemplos de posibles cesiones potencialmente inquietantes, pero “el más extremo de las reivindicaciones nacionalistas contrarias a la redistribución territorial”, escribió De la Fuente en noviembre, “es la exigencia de Junts de que se ceda a Cataluña el cien por cien de los tributos estatales recaudados en su territorio”.

Es tan cierto que el PSOE no ha aceptado la petición como que “ha acordado con ellos iniciar un proceso de negociación que se desarrollará en un marco bilateral” y que parte “de un sorprendente diagnóstico común”, equivalente al decir del economista a “aceptar, en buena medida, la narrativa de los nacionalistas sobre el proceso independentista y sus tesis sobre las supuestas deficiencias y abusos del sistema actual”.

Tampoco ve probable que el proceso negociador culmine en esta legislatura con un acuerdo en torno a las reivindicaciones de máximos del nacionalismo catalán, pero no descarta “concesiones significativas” ni “un estatus especial para Cataluña” en el modelo de reparto. Tampoco “una menor aportación de la comunidad a la caja común” ni, al fondo del todo, “una financiación privilegiada en alguna medida”.

A su juicio, la línea de llegada de este proceso esconde la amenaza de “un gradual debilitamiento del Estado, que podría llegar a verse privado de los recursos y herramientas necesarios para ejercer sus funciones básicas de coordinación y redistribución”. Un poco más allá, el riesgo que se vislumbra es el pistoletazo de salida para una peligrosa “deriva confederal” y en último extremo una generalización del sistema de concierto que, según ha comprobado De la Fuente, generaría una distribución de fondos entre comunidades mucho más desigual incluso que la actual.

Justo en la dirección opuesta, la de la multilateralidad y la sutura de las desigualdades que genera el modelo actual, Fedea ha optado por trazar su propia ruta, a sabiendas de que será pendiente y revirada, hacia la eterna reforma pendiente del modelo de financiación. La reflexión de Ángel de la Fuente, redactor de la propuesta, trata de alimentar el debate con el detalle de las fases de una “reforma coordinada de todos los elementos del sistema de financiación territorial” que empieza sugiriendo la necesidad, y esto ha armado ya un frente de autonomías infrafinanciadas, de un desembolso inmediato para equilibrar el esquema de reparto.

Mientras se acomete la modificación, y de inmediato, debería habilitarse un “fondo complementario de nivelación” con recursos del Estado para compensar a las regiones peor tratadas. La factura se calcula en unos 3.000 millones de euros a repartir entre las cuatro que están por debajo de la media del sistema: Murcia, la Comunidad Valenciana, Andalucía y Castilla-La Mancha. Benito Arruñada entiende la entrega como una “medida razonable a corto plazo” en la conciencia de que “hay desigualdades considerables, con regiones muy mal financiadas” a las que conviene compensar.

En el escenario ideal que dibuja la propuesta, esta transacción precedería a la revisión profunda del sistema y a su evolución hacia un modelo “más sencillo y transparente” y, entre otras muchas cuestiones técnicas, hacia una reforma del esquema vigente de retenciones, entregas a cuenta y liquidaciones con dos años de demora.

Se propone que las transferencias que ahora reciben las autonomías como adelantos conforme a un cálculo sobre la evolución a futuro de la recaudación tributaria “sean más sensibles a la evolución real” de estos ingresos. Se trata de trasladar con inmediatez al sistema las subidas o bajadas de los impuestos autonómicos y de evitar las disfunciones que generan los dos años de retardo entre la entrega a cuenta que reciben las autonomías y la liquidación con datos reales de recaudación.

No se escapa a la vista de Ángel de la Fuente que para ser “factible y pacífica” la reforma necesita “al menos un acuerdo entre los dos principales partidos nacionales”, pero es ésta una condición necesaria, no suficiente. Precisa el economista asturiano que aunque esta exigencia de pacto con el PP “debería reducir el riesgo” de las concesiones a Cataluña, “seguramente no lo eliminaría”.

Más dinero son más impuestos

Entre los pormenores de ese acuerdo habría de figurar, a juicio de este economista de Fedea, una cuestión medular del sistema, el volumen global de recursos con el que ha de contar y, sobre todo, la fórmula para conseguir que la reforma se efectúe como todas las anteriores, previo incremento de los fondos totales a repartir de cara a la financiación de unos servicios públicos de coste creciente (véase Galicia y sus necesidades para atender a una población dispersa y envejecida).

La idea de Fedea remite a la comisión de expertos para la reforma del sistema constituida en 2017 y a una suerte de decisión colegiada de subida de impuestos. “Para gastar más hay que subir impuestos”, deja sentado De la Fuente como punto de partida de una tesis que apela a un ejercicio de implicación conjunta de las autonomías y, por extensión, de los partidos. Llama a “una responsabilización colectiva y solidaria del conjunto de las comunidades autónomas” que, traducida, sería algo así como un alza tributaria pactada. Explicado con su voz, una opción es “el IVA colegiado” que figuraba en la propuesta de 2017 y que se sustancia en la institución de “un tramo autonómico separado con un tipo igual en todo el país que decidirían las comunidades autónomas de alguna forma, quizás por mayoría, y cuyos rendimientos se repartirían por población ajustada”.

La propuesta considera trascendental que los ingresos adicionales obtenidos se distribuyan de un modo “al menos bastante igualitario” y justifica su pertinencia sosteniendo que así, “si las autonomías consideran que necesitan más recursos para financiar sus servicios, podrían obtenerlos subiendo el tipo de ese tramo”. “Los ciudadanos tendrían más claro que la subida es decisión de las comunidades autónomas y ellas se quedan con el incremento de ingresos”, apunta.

El modelo, concluye, “no es perfecto, pero al menos esos recursos adicionales tendrían algún tipo de coste político para las autonomías, a diferencia de lo que ha sucedido hasta el momento, donde típicamente los nuevos recursos son un regalo del Gobierno central sin coste alguno para ellas”.

La reforma del sistema foral

Entre las precisiones de la propuesta se incluye una que está dispuesta a admitir que, “como sucede en otros estados descentralizados”, el grado de nivelación en el reparto entre territorios no llegue “al cien por cien si esto permite llegar a un compromiso con las comunidades más reacias a la redistribución territorial”.

En el marco financiero español, mientras tanto, donde conviven dos sistemas de financiación diferentes y el modelo ordinario de reparto proporcional comparte espacio con la fórmula del concierto o cupo, también cabe reclamar, a juicio de los expertos, la inclusión del régimen foral en la reforma pendiente. Es también una demanda recurrente la adaptación del sistema vasco-navarro “para lograr una participación efectiva de las comunidades forales en los mecanismos de nivelación o solidaridad territorial”, afirma también De la Fuente.

Al economista le sorprendieron en su día, en este contexto, las demandas de mejoras en la financiación de Euskadi que el PNV puso sobre la mesa de su negociación con el PSOE ante la investidura de Pedro Sánchez como presidente del Gobierno. Teniendo en cuenta que las comunidades forales recaudan casi todos los tributos y deben financiar sus competencias con recursos propios, también le resulta llamativo el acuerdo para que el Estado se haga cargo, a cambio de los votos del PNV, del cincuenta por ciento del coste del sistema de atención a la dependencia.

Sea como fuere, todo esto es un ejercicio de buena voluntad con escasas posibilidades de traslación práctica. Eso anuncian los acontecimientos políticos recientes y corrobora Benito Arruñada. Cambiar para mejor el modelo de reparto es “en el actual contexto político”, vuelve el economista, “muy difícil, por no decir imposible. Sería razonable, pero es irreal con el actual Gobierno, que se ha echado en brazos del separatismo”.

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