España como espacio de fraternidad

En todos los países se observan diferencias interterritoriales en la riqueza de las regiones; y lo mismo ocurre con el coste per cápita de los servicios públicos. Por eso, la descentralización de gasto e impuestos conduce, inevitablemente, a la aparición de disparidades en la capacidad financiera de los gobiernos regionales para prestar servicios. España no es una excepción. Existen divergencias sustanciales en capacidades fiscales y necesidades; y hemos alcanzado un grado de descentralización de los más elevados en el panorama internacional. Consecuentemente, la nivelación interterritorial es un asunto muy relevante para la equidad en el acceso a los servicios públicos.

Hasta la fecha, el sistema de financiación autonómica ha apostado por una nivelación muy fuerte. En consecuencia, la descentralización no ha hecho que los territorios con menor renta per cápita cuenten con menos recursos por habitante. Basta comparar los presupuestos autonómicos de Extremadura y la Comunidad de Madrid. Pero es verdad que la dimensión de la nivelación no está exenta de problemas y retos.

El primero, sin duda, la muy escasa aportación financiera de las comunidades forales al proceso nivelador. Una realidad que abona sentimientos de agravio comparativo en otras autonomías con una capacidad y esfuerzo fiscal similar, pero que disponen de un volumen de ingresos por habitante muy inferior al que disfrutan las forales.

En segundo lugar, existen diferencias en los recursos por habitante entre las comunidades de régimen común que no se explican por diferencias en las necesidades de gasto que el propio sistema de financiación calcula y toma como referencia. En particular, son bien conocidas las situaciones enquistadas de infrafinanciación de Valencia y Murcia. En el polo opuesto, otras que reciben del sistema más recursos que las necesidades financieras reconocidas de forma expresa. Se trata, por tanto, de una igualación con resultados finales erráticos.

En tercer lugar, sabemos que podemos mejorar la fórmula con la que calculamos el coste de los servicios públicos en cada sitio. Y, en cuarto lugar, porque el grado de nivelación del sistema es una variable sujeta a elección. En perspectiva internacional, observamos que los países federales de referencia han optado por esfuerzos niveladores muy distintos. En los extremos aparecen Estados Unidos, que renuncia a contar con un programa de transferencias de igualación explícito, y Australia, que calcula de forma meticulosa las necesidades de los estados y les garantiza una nivelación plena. En posiciones intermedias, Suiza y Canadá optan por fórmulas de alcance parcial y Alemania se acerca, pero no llega, a esa nivelación plena.

Hace unos días, Funcas publicó un estudio del que soy autor y que es de acceso libre en el sitio web de la Fundación. Estudio basado en una amplia encuesta elaborada ad hoc para examinar el conocimiento y opinión de los españoles sobre la nivelación interterritorial. Los resultados no son globalmente positivos, por varios motivos.

En primer lugar, porque ponen en evidencia la deficiente información que manejan los ciudadanos sobre el sistema de financiación autonómica, sus fundamentos y resultados. En su conjunto, las respuestas a las preguntas sobre la familiaridad con el modelo apuntan a que menos de un tercio de los españoles superaría una prueba básica de conocimiento.

En segundo lugar, porque los sentimientos de agravio comparativo están muy extendidos, sin que exista un soporte estadístico objetivo que lo fundamente. Más aun, el sentimiento es particularmente intenso en algunas de las comunidades autónomas comparativamente bien tratadas y se sitúa en la media o por debajo en territorios que sí afrontan situaciones objetivas de infrafinanciación.

En tercer lugar, porque las preferencias de los ciudadanos sobre las cuestiones políticas clave a resolver en el frente de la nivelación son individualmente indefinidas en un porcentaje muy elevado. Y, colectivamente, no existen dominancias fuertes ni en si la nivelación debe abarcar todos los servicios o ceñirse a los fundamentales; o si debe centrarse en nivelar capacidades fiscales o seguir centrado en nivelar necesidades de gasto. Además, se ponen de manifiesto diferencias entre regiones de acuerdo con su nivel de renta, pero sobre todo con el grado de descentralización preferido colectivamente. Catalanes, vascos y navarros tienden a defender la aplicación actual del sistema foral y el criterio de no reordenación; el apoyo a este criterio se produce también en Aragón y Madrid, si bien con significatividad estadística menor; y cambia de signo en el caso de asturianos, extremeños y castellanoleoneses. Finalmente, los catalanes son, en conjunto, los más críticos con la nivelación de todos los servicios públicos.

Con estos mimbres, es justificable ser pesimista sobre los avances posibles de una reforma de la financiación autonómica en el frente de la nivelación y se entienden las dificultades para acometerla. Pero el optimismo cabe también en la reflexión. El escenario mejoraría significativamente si conseguimos que un porcentaje creciente de ciudadanos entienda los fundamentos y resultados del modelo, si objetivamos los debates con cifras, si conseguimos que los principales partidos a escala nacional compartan y avalen el diagnóstico sobre la nivelación interterritorial del sistema, si reforzamos el Consejo de Política Fiscal y Financiera para dotarle de una unidad técnica de análisis independiente que proporción los materiales para lo anterior, pero también que concrete propuestas sobre variables de necesidad de gasto o estimaciones de recaudación normativa.

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